2014年9月23日 星期二

超有錢的政黨哪裏不好?

◎王奕婷 週日 2014年09月21日, 1:43 下午
前陣子內政部公佈了台灣各政黨在2013年的收入支出,網友的製圖比較再一次讓大家看到各政黨間資源顯著的不平衡、國民黨真的是個超級有錢的政黨。 這樣的資源不平等對民主政治運作有什麼影響呢?資源不平等在其他民主國家也是普遍的現象嗎?另外,讓超有錢又“政商關係良好”的政黨繼續贏下去會有什麼壞 處嗎?本文將試圖分析。
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圖片來源:Teng-hao Chang Facebook
An Uneven Playing Field
台灣在1990年代之後經歷了數次全國性的直接選舉,選舉過程被多數民眾與國外觀察團認為是自由而公平的,曾經明目張膽地作票也漸漸變得罕見,2000年更完成首次的行政權政黨輪替。台灣似乎已經成為了民主國家;不過,真的是這樣嗎?
代議「民主」主張由全體公民自由表達意見,共同決定該讓哪個政治人物或團體進入國會與政府來代表民意、執行政策。在這個過程中,每個公民的喜好都該 被公平看待(也就是所謂的「一人一票、票票等值」)。然而若是資源過度集中於特定政黨手中,有錢的政黨能夠僱用眾多黨工、買下大量廣告、進行鋪天蓋地的形 象塑造與指鹿為馬,甚至撒錢買票,公民自由判斷與公平選擇的機會自然會受到影響。
政治學將這種政黨間資源高度不平等的現象定義為「不公平的競爭環境」(an uneven playing field)(Levitsky & Way, 2010),其特徵在於執政者系統性地挪用國家公共資源來獲得不平等的財源、媒體使用權,從而大幅削弱反對黨公平競爭的可能。縱然反對黨仍可能在少數偶然機會下(例如當執政黨分裂時)取得勝選,但是有這樣「不公平競爭環境」的地方依然不該被界定為民主政體。
雖然「不公平的競爭環境」不像選舉舞弊或者血腥鎮壓一般明顯而立即地阻擋反對黨獲得政權的機會,但對於民主的負面影響卻一點也不亞於後兩者。在「不 公平的競爭環境」中,執政黨常大幅將國庫公款挪作同黨候選人的競選經費、動員國營企業、地方組織及職業工會等網絡以獲得選票、透過租稅優惠或政府合約來獎 勵支持己方的企業、而其他企業也因為害怕受到「懲罰」不敢公開為反對黨提供金源。在這樣的狀況下,反對黨長期缺乏經費來維持組織人事甚至進行選舉宣傳。再 加上媒體的差別待遇,反對黨的媒體形象通常較為負面、政策主張也較難得到民眾認知。這樣的執政黨擁有「超級執政優勢」(hyber-incumbency advantage)(Greene, 2007),不需要以投票日當天的作票伎倆來贏得勝選,相反地、依靠種種資源,執政黨的勝選甚至在選舉開跑前就已大致決定了。
解嚴前後的國民黨一直是學者在討論這類現象時的經典案例,更是其中極為少數自行經營企業、從而大幅提高自身資源優勢的政黨。當然,歷經多年來的選舉 競爭,台灣政黨間資源不平等的現象已經較從前降低;然而國民黨長期以來透過對國營、黨營事業的控制來挪用公共財源、甚至影響其他私人企業的做法,至今仍對 台灣的政黨競爭有深刻的影響。
國民黨將戰後接收日本遺留下的資本轉為國營與黨營事業,並且嚴密地控制並分配對於高利潤寡占事業的進入權利。張鐵志(2008)的研究指出,靠著對市場的特權寡占、獨占、或者獨享政府合約,黨營事業在1980年代末占台灣國民生產總值(GNP)的6%。而在1990年代台灣逐漸民主化、經濟自由化的過程中,黨營企業更大舉進駐各項產業,包含金融保險電信石化、營造業等都有國民黨資本“參與投資”的痕跡。至於國營企業民營化更讓國民黨得以將經濟資源透過股權轉移等方式分配予關係良好的財團(例如統一威京力霸等)。也就是說,這些龐大且本應屬於全民共有的資產被拿來拉攏特定的親信企業1
政黨輪替之後,縱然承諾黨產歸零,國民黨去年總收入中仍有超過六成來自於投資事業的財產信託收入,金額高達九億八千萬餘元。而慷國庫之慨來補貼黨員與親信企業(例如最近的幸福人壽由金管會接管)的事件更是屢屢發生。
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公平競爭的可能?
讀者或許會疑惑,政黨之間哪有可能公平、收入差異難道不該是個正常現象?「百年老店的國民黨當然比其他年輕政黨更有錢!」「國民黨有錢也是因為理財有道(連勝文:錢是自己賺的!)」
執政黨在資源運用上的優勢當然存在於各個民主國家;然而,在對於政黨資金來源有適當規範的地方,政黨資源間的不平等有其限度、也會儘量避免差距無限 制地擴大。以英國、法國這兩個國會政黨席次比例與台灣較為接近的歐洲國家為例,下面的圖表顯示了兩國各主要政黨在2012年的收入總額與主要來源。
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資料來源:http://www.cnccfp.fr/docs/partis/comptes/cnccfp_comptes_2012_avis.pdf,作者製圖。
法國的社會黨(Parti socialiste)與人民運動聯盟(Union pour un mouvement populaire)在國會中的席次比例分別為48.5%與33.6%(相對於台灣立法院中國民黨佔52.9%而民進黨佔31.9%的席次),人民運動聯盟在2002年才正式組成,然而兩大黨的收入相當接近。公費補助為兩黨最大的收入來源,其次則為黨費、政治獻金、黨公職捐獻等。
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來源:http://www.bbc.com/news/uk-politics-24016634
英國三個主要政黨在下議院的席次比例分別為保守黨(Conservative Party)47.1%、工黨(Labour Party)39.7%、自由民主黨(Liberal Democrats)8.8%。反對黨工黨的收入甚至較執政黨還高,原因之一在於在英國主要的公費補助(「國會運作補助款」Short Money)僅提供給反對黨。執政聯盟的保守黨與自由民主黨的主要收入皆來自於政治獻金與黨員大會所收到的捐款。
這樣相對的平等是如何達成的呢?當代多數成熟民主國家的趨勢是經由嚴格要求政黨公佈收入來源、明訂政治獻金的種類與上限、以及提供公費補助的方式來規範政黨財源2。 這些做法背後的理路在於政黨需要錢來維持組織、蒐集資訊、分析議題政策、宣傳立場,可是人們所擁有的財富並不均等,若是對於政黨收入來源完全不加規範,那 麼政黨便很容易被有錢財團收買、使政策無限制地向金主傾斜。因此透過政治獻金的上限與公開化來降低經濟不平等對政治參與權利的影響,同時透過公費補助使政 黨不會過分倚賴特定金主。
依照同樣的道理,若是政黨自行經營企業,便能夠透過政治力使自己的企業籠壟斷特定產業、獲得政府合約,再不經民意監督地將企業營收挪作政黨經費;如 此一來不但扭曲市場經濟秩序,也會使經濟不平等對政治參與的影響更為嚴重。國民黨黨產的問題緣由於過去威權時代黨國不分的情形並沒有隨著解嚴而自動消失, 在國民黨至今一直佔立法院多數的情形下,相應的規範尚未建立,致使過去積累的黨產以及透過黨營企業網絡所建立的政商關係依然相當程度地限制了政黨間公平競 爭的可能。
這樣的歷史遺緒不會自動消失、要靠人們的主動作為來解決。以同樣有著威權政黨統治歷史的波蘭為例,民主轉型初期,前共黨重組的政黨在財源上也有相當優勢,以波蘭農民黨(Polish Peasant Party, PSL)為例,其收入是沒有共黨背景的最大黨團結選舉行動(Solidarity Electoral Action, AWS)的20倍之多,尤其以投資租賃獲利為收入來源的最大宗(Walecki, 2003)。這差距雖不若台灣巨大,但資源也是相當不均等。1997年波蘭通過的政黨法中嚴格限制政黨不得有投資與租賃收入、企業不能提供政治獻金、並且大幅提高公費補助額度;到了2005年,PSL的收入已降低至難以平衡支出(Bértoa & Walecki, 2012)。
一直贏下去 不好嗎?
讀者可能還是會疑惑,就算黨產使得選舉競爭很不公平,但讓超有錢的政黨繼續當選對一般人有什麼壞處?政商關係良好的政治人物難道不是更有辦法為民服務嗎?會賺錢的政黨比較會拼經濟吧?
這些問題可以從政治學裡對「侍從主義」(clientelism)的討論來回答。為了在選舉競爭中獲得勝利,政治人物會使用各種方式來爭取選民支 持,而提出「政策立場」(programmatic policies/appeals)與依靠「侍從主義」是其中兩種常見而相當不同的方式3。 「政策立場」競選方式的特徵在於政黨提出立場不同的政策(例如:強制性的全民健保vs.讓民眾自由選擇商業性的私人保險、增稅以增加社會福利支出vs.減 少福利國家的規模、戒急用忍vs.大膽西進、服貿協議一個字都不能改vs.逐條審查可退可修、兩岸關係不是國際關係vs.台灣是一主權獨立國家),讓選民 來比較選擇;這些政策通常是廣泛的、並不是專門針對特定的政黨支持者。比方說全國民眾都可以享受全民健保也必須繳納保費,保費多寡或許依民眾的收入職業而 有不同、但卻與民眾的政黨支持傾向無關;再比方說大家都可以搭乘高鐵,高鐵票價依地點日期等有所不同,但特定政黨的支持者並不會搭到比較便宜或比較快的車 班。常見的左右派之爭、統獨之爭都是屬於政黨依「政策立場」來區別彼此的競選方式。
與「政策立場」相反,「侍從主義」是政黨與特定支持者利益交換的關係4。 政黨提供好處給特定一部份的選民,希望獲得那些選民的支持;小至賄選買票、大至利用政府合約或營業許可來換取選票支持都是侍從主義的常見作法。侍從主義下 的利益只提供給特定的「自己人」,大多數的民眾無法享有;例如買票常常是透過地方樁腳或農漁會的網絡來調動資金、分送金錢,而不屬於該網絡的選民則難以獲 得那些前金後謝。國民黨長期以來透過國營黨營企業所建立起的政商網絡更多數是侍從主義的體現。自由化過程中獲得公營/黨營事業移轉的企業往往是政商關係良 好、董事中有擔任國民黨中央委員、或有國民黨地方派系背景者。
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圖中Y軸的資料來自於Herbert Kitschelt於2009年針對世界各民主國家政黨是否仰賴侍從主義吸引選票所進行的專家調查。侍從主義的競選方式與民主經驗(民主品質與民主化後所經歷的時間多寡)有很顯著的關係,越成熟的民主國家、侍從主義越少見(X軸的資料來自於Gerring (2005))。就算與其他民主經驗類似的國家相比,國民黨的侍從主義程度依然相當高;當然若以全球標準而觀、民進黨的侍從主義程度也不低。圖中的灰點為其他國家各政黨的平均值,標出亞洲鄰國與歷史較悠久的民主國家作為對照比較。
政黨提供好處給特定的團體或企業有什麼不好呢?首先,在侍從主義之下,公共利益(無論是金錢、工作機會、政府合約、優惠投資條件)被轉移給與政黨關 係良好的自己人;政黨在挑選獲得利益的對象時,考慮的並不是該團體是否最窮困而需要資源,也不是該企業是否最有能力獲利而帶動整體經濟,反而首先考慮提供 好處給哪些對象能夠動員出最多的政治支持。在這樣的狀況下,公共資源沒辦法得到有效率的運用,真正需要資源的團體或企業反而受到排擠(Calvo & Murillo 2004Keefer & Vlaicu 2007)。另外,當企業發現要獲得政府合約最重要的是必須與特定黨派保持密切關係,企業也會把重心放在參加中常會、籠絡政治人物、維持黨政關係,而相對較忽略了其他的投資重點,企業資源同樣的也沒辦法進行最有效率的運用、甚至妨礙企業創新(Acemoglu & Robinson 2001),企業也可能利用黨政關係來獲取不當交易的利益(陳東升 2002)。整體而言,侍從主義之下維持的政商關係會導致公共與私人的資本沒有效率的分配,進而使得經濟成長遲緩。
在政治方面,有著龐大資源、倚賴侍從主義來拉攏支持的政黨也會造成負面影響。由於侍從主義的獲益對象是特定少數的政黨親信企業、團體,移轉了本應分給多數人的公共資源,因此侍從主義越嚴重的地方平均而言民眾對民主的表現越不滿意、對政府的信任程度也越低(Wang 2011)。另外一方面,通常一個政黨很難同時專注於「政策立場」與「侍從主義」,與侍從主義相伴的常常是模糊的政策目標(Kitschelt 2000);而對其他政黨而言,單純以「政策立場」來競爭很難抵得過侍從主義政黨的龐大資源,為了以有限的資源提高在選戰中的能見度,常常只能強調單一議題、或者採取較為極端的立場(Greene 2007)。也就是說,一個國家中若有特定政黨憑藉著資源優勢而過度仰賴侍從主義式的分配,政黨之間很難發展出強調「政策立場」的競爭模式;我們在成熟民主國家中看到的左右派政策立場之爭,必須建立於相對「公平的競爭環境」之上。
本文討論了政黨間資源高度不平等對於民主政治的影響。超有錢、政商關係良好的政黨不僅使得選舉競爭很不公平,更使得政黨之間難以發展出強調「政策立 場」的競爭模式;此外,其所仰賴的侍從主義分配方式或許能夠拼到少數人的經濟,但對多數人而言只是越拼越輸:不但致使經濟成長遲緩、更降低民眾對政府的信 任。
  1. 更多系統性地對國民黨關聯企業的整理可以參考澄社的著作,以及網友根據經濟部資料所作的網絡分析 
  2. 各國對於私人捐獻的上限、國家補助的額度各自有許多不同的規定。更多關於政黨經費的理論可以參考Clift & Fisher (2004)Hopkin (2004)Scarrow (2011)。 
  3. 其他的方法還有強調「政黨形象認同」(party identification)、強調「領袖的個人魅力」(charismatic leaders)、強調政黨「整體的治理能力」(competence)。更完整的分類說明請見Kitschelt (2011) 
  4. 其他文獻中也會提到侍從主義中施惠者與受惠者階層關係的不平等,不過這裡先把焦點放在侍從主義是針對「特定、小範圍的自己人」以利益換選票的交換關係。